Mnogi koji prate političke prilike u Europi misle da je njemačka kancelarka Angela Merkel još predsjednica svoje Kršćansko-demokratske unije (CDU) jer zbog njezine dominacije na njemačkoj političkoj pozornici u javnosti se i ne govori mnogo o složenim procesima oblikovanja političkih odluka u toj velikoj zemlji. Ona je s čela CDU-a otišla prije dvije i pol godine, najavivši istodobno da se ne će natjecati za još jedan kancelarski mandat. Smjena na čelu vladajuće stranke u Njemačkoj nije upala u oči mnogima koji su jednostavno navikli da je predsjednik vladajuće stranke ujedno kancelar, ali i zbog činjenice da se u okolnostima sve veće koncentracije moći u rukama izvršne vlasti drugi politički čimbenici jednostavno ne vide.
Na mjesto predsjednice CDU-a tada je izabrana Annegret Kramp-Karrenbauer, koja je puno obećavala, ali nije dugo izdržala. Iako se smatralo da bi mogla naslijediti Angelu Merkel i na dužnosti savezne kancelarke, nakon nešto više od godinu dana, u veljači prošle godine, najavila je ostavku ne mogavši se nositi s unutarnjom krizom stranke i lošim izbornim rezultatima. U siječnju ove godine za predsjednika CDU-a izabran je predsjednik vlade Sjeverne Rajne-Westfalije Armin Laschet, a prije nekoliko dana čelništvo stranke najavilo je njegovu kandidaturu za kancelara na parlamentarnim izborima koji će se održati krajem rujna.
I u Njemačkoj, kao i drugdje, pandemija koronavirusa izazvala je ne samo sveopći zastoj društvenoga života i gospodarstva, nego je izazov i za politički sustav. Njemački federalizam, zamišljen kao jamac reprezentativnosti i stabilnosti, u okolnostima pandemije pokazao se kao zaprjeka brzomu i učinkovitomu odlučivanju.
Organizacija cijepljenja protiv koronavirusa u prvim mjesecima u Njemačkoj bila je prava katastrofa. Nije bilo onoliko cjepiva koliko se najavljivalo, koordinacija raspodjele nije funkcionirala kako treba, popisi za cijepljenje nisu načinjeni na vrijeme, nisu se znale nadležnosti. Upravo kao i drugdje u Europi. Mjere protiv širenja virusa donošene su zbrda-zdola. Budući da vlasti ne posjeduju nikakvo iskustvo u takvim okolnostima, eksperimentiralo se sa zaštitnim mjerama, upravo kao i drugdje u Europi. Njemački zdravstveni sustav dobro je podnio pandemiju zahvaljujući dobroj organiziranosti, opremljenosti i velikim kapacitetima. Međutim, mjere protiv širenja zaraze pružaju prilično kaotičnu sliku. Svaka savezna zemlja ima vlastitu strategiju, svaki grad i okrug donosi vlastite mjere. Kad tko putuje iz jednoga mjesta u drugo, ne može se osloniti na mjere koje su na snazi u njegovu kraju, nego najprije mora proučiti što je na snazi ondje kamo se ide. A svagdje je različito.
Ta zbunjujuća slika posljedica je njemačkoga federalizma, sustava koji se oslanja na supsidijarnost, donošenje odluka na najnižoj mogućoj razini, kao i na poštovanje regionalnih posebnosti i potreba.
Posljednjih tjedana u Njemačkoj se najviše govori o potrebi da se napokon usklade različite strategije i pristupi mjerama, kao i o nemogućnosti da se to doista učini. Jer svatko vodi svoju politiku, u skladu s vlastitim potrebama i stanjem u vlastitoj kući. Svaka savezna zemlja ima vlastitu strategiju i ustraje na njoj. Jedni pooštravaju mjere, drugi ih ublažuju, treći dopuštaju lokalne eksperimente postupnoga otvaranja u kombinaciji s testiranjem i cijepljenjem. Suočena s nemogućnošću koordinacije, Angela Merkel pokrenula je inicijativu izmjene zakona kojim bi se nadležnosti u tom slučaju prenijele na središnju, saveznu vlast. Slijedom toga ovih bi se dana trebale donijeti izmjene zakona o zaštiti od zaraza, a ključne stranke u Bundestagu najavile su potporu toj inicijativi.
Njemačka, poznata po svom federalizmu, suočena je s činjenicom da on priječi učinkovitost političkih i poglavito upravnih mjera. Hoće li Nijemci sada promijeniti pristup? Ne će, samo će prilagoditi sustav novim okolnostima.
Njemačka je savezna država, što znači da je u njezinu političkom sustavu načelo federalizma vrlo naglašeno. Federalizam kao načelo zastupljeno je u svakoj državnoj organizaciji. U Hrvatskoj podjela na županije i političke ovlasti lokalnih zajednica odraz su federalizma.
Izraz »federalizam« potječe od latinske riječi »foedus« koja znači savez, sporazum ili ugovor. Federalizam označava organizacijsko načelo prema kojem dijelovi političke cjeline raspolažu vlastitim ovlastima, uključujući i one državne. Njemačka pripada državama s federalnim ustavom, ona je dakle savezna država čiji sastavni dijelovi sami imaju elemente državnosti. Sastoji se od šesnaest saveznih zemalja različite veličine. Najmnogoljudnija je Sjeverna Rajna-Westfalija sa 18 milijuna stanovnika, a najmanji Bremen sa samo 680 tisuća. Svaka savezna zemlja ima vlastiti ustav, a dvije, Bavarska i Saska, čak se službeno zovu »slobodne države«. No savezna država jedini je nositelj suverenosti.
Demokracija kao sustav reprezentativne političke vlasti vrlo je složena, ona podrazumijeva različite razine oblikovanja i donošenja odluka, podjelu nadležnosti među različitim razinama vlasti i različitim dijelovima sustava, kao i proceduru donošenja odluka. Federalizam čini čitavu stvar još kompliciranijom, a to je vidljivo upravo u Njemačkoj gdje je mnoge političke odluke teško razumjeti onomu tko ne poznaje složenu strukturu političkoga sustava. Gleda li se odozgor prema dolje, na vrhu zamišljene piramide vlasti nalazi se savezna država, s ustavom koji vrijedi na njezinu cijelom području i s kojim su usklađeni ustavi saveznih zemalja. U isključivoj nadležnosti saveza nalaze se područja poput obrane, vanjske politike, državljanstva i evidencije građana, monetarne politike, željeznice i telekomunikacija te atomske energije. Na razini ispod, u nadležnosti saveznih zemalja, nalazi se primjerice školstvo, kao i policija i zatvorski sustav ili područja vezana za gospodarstvo ili poljoprivredu. Brojna druga područja pripadaju zajedničkoj nadležnosti, što znači da je njihovo uređivanje stvar dogovora između tih dviju razina. Nadalje, njemački federalni sustav čine područne vlasti (Regierungsbezirke), okruzi (Kreise), gradovi, općine i zajednice općina, svaka sa svojim posebnim nadležnostima. U različitim saveznim zemljama postoje različiti oblici organizacije lokalne vlasti odnosno samouprave.
Njemačka država osnovana je 1871. i neovisno o različitim oblicima vlasti, ona se od početka temeljila na načelu dogovora između različitih dijelova, a to je posebno naglašeno u organizaciji Savezne Republike nakon Drugoga svjetskoga rata. Poučeni iskustvom stoljetne rascjepkanosti na niz malih kneževina, Nijemci svoju jedinstvenu državu vide kao zajednicu različitih dijelova, koji mogu tvoriti učinkovitu cjelinu jedino ako uzajamno poštuju svoje različitosti i kontinuirano ih usklađuju. Upravo su stoga nižim razinama prepuštene ovlasti koje se tiču njihovih posebnosti, uz istodobno stvaranje mehanizama koordinacije.
Njemački parlament, Bundestag, kao i u drugim parlamentarnim demokracijama najviše je predstavničko tijelo u zemlji. Svaka njemačka savezna zemlja također ima svoj vlastiti parlament. Njemačka se razlikuje od mnogih drugih europskih država po tome što odluke Bundestaga nisu konačne jer njih mora odobriti Bundesrat, tijelo u kojem su zastupljene vlade saveznih zemalja. Drugim riječima, svaki zakon što ga donese Bundestag može stupiti na snagu istom kad ga odobre predstavnici regionalnih vlada.
I politička organizacija Europske unije u nekim je dijelovima preslika njemačkoga modela federalizma, posebice u zakonodavnom dijelu u kojem odnos između Europskoga parlamenta i Vijeća Europske unije odgovara odnosu između njemačkoga Bundestaga i Bundesrata.
Taj složeni sustav političkoga odlučivanja jamči reprezentativnost, odnosno zastupljenost interesa različitih dijelova države. On znatno usporava političko odlučivanje, često ide na štetu učinkovitosti, ali s druge je strane temelj stabilnosti cijeloga sustava. A kad se pokaže da koči važne odluke, postoji mogućnost izmjena, kao sada u slučaju zaštite od infekcija.
Zakonskim izmjenama dio nadležnosti saveznih zemalja prenijet će se na središnju, saveznu vlast, ali zemlje i dalje posjeduju učinkovite mehanizme utjecaja na odluke središnje vlasti. Riječ je naravno o uhodanu sustavu, koji se kontinuirano razvija uzimajući u obzir uvijek nove okolnosti, mogućnosti i potrebe.
Federalizam kao načelo političke organizacije pogodan je za velike političke sustave. Njemačka ga je preuzela poučena vlastitim političkim iskustvom i spoznajom da se regionalne različitosti i interesi mogu spojiti u uspješan sustav jedino prepuštanjem nadležnosti i kontinuiranim usklađivanjem.
Takav sustav međutim zahtijeva složene mehanizme predstavljanja, oblikovanja političkih ciljeva i koordinacije, inače bi kočio sam sebe. Radi usporedbe, talijanska je država osnovana otprilike u isto vrijeme kao i Njemačka, sa sličnim ciljem ujedinjenja velikoga broja različitih političkih cjelina s različitim interesima. No iako Italija formalno posjeduje unutarnju regionalnu strukturu, procesi političkoga odlučivanja ju ne poštuju, nego se političke odluke donose na temelju nekih drugih kriterija.
Njemački politički sustav i dalje dobro funkcionira, učinkovit je i prilagodljiv okolnostima. Načelo federalizma dosljedno se primjenjuje, a sastavnice toga saveza mogu uvijek pronaći način ostvarivanja svojih posebnih interesa. Međutim, problemi glede reprezentativnosti mogli bi se, kao i u drugim zemljama, pojaviti negdje drugdje. Njemačka je primjer velikoga političkoga sustava u kojem je reprezentativnost sastavnih dijelova uspješno riješena. Ali što je s reprezentativnošću građana? U cijeloj Europi njih se sve manje čuje. Čuje se glas potrošača, onih koji žele da im sve bude dostupno, da bude jeftinije i jednostavnije. Ali to nije glas građana u političkom smislu. Politički je građanin onaj koji sudjeluje u političkom odlučivanju, u dugoročnim odlukama o tome kako će društvo izgledati, koja će pravila u njemu vrijediti, prema kakvim će se normama vladati, kako će izgledati struktura društva, hoće li blagostanje biti stvar društva ili osobnoga snalaženja, hoće li zaposleni imati pristojne plaće, hoće li zdravstveni sustav pružati dovoljnu zaštitu, hoće li umirovljenici moći živjeti od svojih mirovina. U tom pogledu zapadne demokracije u 19. i 20. stoljeću omogućile su predstavničke strukture, političke stranke i druge mehanizme oblikovanja političkih odluka u kojima mogu sudjelovati svi građani. Današnji potrošač sudjeluje u tom odlučivanju samo kao potrošač, a sve su tiši, slabiji i rjeđi forumi, bilo to političke stranke, mediji ili udruge, koji javno raspravljaju o općem dobru. Stoga i različiti oblici političke organizacije, od federalizma pa sve do centralizma, ma koliko bili uspješan odgovor na specifične prilike u svom društvu, ne će biti odveć učinkoviti u budućnosti ako u njima ne bude kompetentne javnosti.
